PPP项目财政支出测算谨防六大陷阱——访中央财经大学副教授谢娜作者：本报见习记者任焱来源：中国财经报
业界对政府和社会资本合作（PPP）项目风险普遍有两层忧虑。一是政府在较长的合作期内能否履约付费；二是社会资本方是否会赚一票后扔下烂摊子给政府。
中央财经大学管理科学与工程学院副教授、财政部政府和社会资本合作中心评审专家谢娜日前对本报记者坦言：“相比而言，我更担心第二种风险。”
谢娜认为，为了避免第二种风险的发生，政府在政府付费和可行性缺口补助类的PPP项目中应该谨防六大陷阱。
陷阱一：混淆不同现金流量表，政府财政支出加大
谢娜介绍，常见的现金流量表有4种，当前咨询机构常使用项目投资现金流量表，从中测算得出项目财务内部收益率（IRR1），并以此作为政府补贴测算调整依据。这样计算，事实上与社会资本方具体出资多少无关。如果仅以项目IRR1来衡量投资收益，会诱导政府忽略社会资本方的真实财务收益。
而利用社会资本方的资本金现金流量表，可得出资本金财务内部收益率（IRR2），再结合社会资本方的资本金净利润率（ROE）等指标，可反映社会资本方自有资金实际财务收益。一般而言，同一项目的社会资本方资本金收益会高于项目收益。
在测算政府补贴时，社会资本方使用较低的项目IRR1指标，再加上社会资本方坚称PPP项目财务内部收益率不能低于行业基准收益率，以致政府会误认为社会资本方盈利不够行业标准，所以会增加政府补贴。
若使用社会资本方IRR2指标，资本金财务内部收益率偏高，会引起政府，进而降低政府补贴。由于社会资本方有逐利的天然属性，自然会选择使用IRR1以获得更多的政府补贴。
陷阱二：要求政府高额出资入股，资本方坐享红利谢娜介绍，排除收益来源靠政府补贴的PPP项目，在做可行性缺口补助和政府付费类型PPP项目时，一般由政府和社会资本协商确定政府出资入股的比例。
谢娜在参与审核某市一项投资规模较大的PPP项目融资结构时发现，本该由社会资本方自行承担的10亿元资本金，被移花接木加以包装，变成了政府出1.5亿元资本金作为劣后资金。
社会资本方通过基金融资获得资本金，另由政府平台公司出资作夹层资金。然而，这是个政府付费项目，政府无盈利分红的可能。社会资本方用政府资金去筹集其资本金，并让政府承担劣后资金风险，将PPP项目绝大部分风险转嫁给了政府。
陷阱三：设计较短合作期，更多获取财政补贴社会资本方为了降低风险、尽快收回建设运营成本，会选择较短的项目合作期。谢娜说：“需要财政补贴的PPP项目，若项目合作期较短，势必增加政府年度财政支出压力”。
从避税角度，PPP项目合作期越短，对社会资本方越有利。项目合作期越短，则年度折旧摊销费越多，意味着项目总成本费用偏高，会影响PPP项目纳税和利润分配。直观表现为社会资本方减少缴税，政府财政收入降低。
事实上，除了避税问题，社会资本方利用项目折旧摊销费骗取财政补贴，更值得政府。折旧摊销费影响项目总成本费用、但不影响项目运营成本，折旧摊销费不能计入PPP项目运营成本。换言之，PPP项目运营绩效付费不涵盖项目折旧摊销。
陷阱四：建设、运营分别考核，无法体现绩效付费现行PPP项目政府付费分为可用性付费和运营绩效付费。可用性付费，是政府支付给社会资本方的全部建设成本（扣除政府建设期出资）、合理利润和财务费用；运营绩效付费，是政府根据项目运营绩效考核，支付给社会资本方的运营费用及基本利润。
“事实上，这只是一种业界比较认同的、不成文的政府付费方式。在这种方式下，对于以施工见长的社会资本方来说，仅可用性付费就能赚取足够的利润。”谢娜说。
为此，她建议，在进行政府付费测算时可参考国外的经验，在体现可用性和运营付费理念的同时，强调项目建设运营全生命周期关联性绩效考核，并在PPP协议中增加“当运营考核严重不达标、或项目建设质量影响运营时，扣除运营绩效付费和可用性付费”的条款，以此防范社会资本方重建设、轻运营行为。
陷阱五：可研数据失真，政府财政支出大幅增加
当PPP项目由社会资本方发起时，政府出于减少前期可行性研究咨询费或其他考虑，会要求社会资本方自行聘请咨询机构编写项目可研报告。如此，便给社会资本方提供了谋取PPP项目暴利的契机。
谢娜曾经参与评审的某个环保类PPP项目就是这种情形。“PPP实施方案投资建设额包括了运营期间的设备重置大修费余万元，追根溯源，是社会资本方提供的可研报告中，将设备重置大修费包装到了项目总投资估算中。而在政府进行运营绩效付费中也包括了这一笔设备重置大修费，这意味着在12年特许经营期的项目中，政府将多支出余万元的政府补贴。”
陷阱六：PPP项目“肥瘦搭配”，边界不清
“这一类型的陷阱，多存在于复杂的PPP项目中。”谢娜就曾经参与评审过这样一个复杂的PPP项目。
这一PPP项目包括了旅游购物设施、文化娱乐设施、游客接待中心、餐饮设施、住宿设施、道路交通配套、给排水配套、电力电路配套、环卫设施配套等十余个子项目，在政府补贴测算时，忽略了盈利能力较强的子项目收益，而对非营利性子项目成本进行全额补贴。
谢娜说：“项目在进行财务测算时未将经营性、准经营性、非经营性子项目全部纳入一个现金流量表，直接导致经营性项目收益未能弥补到可行性缺口补贴中，政府不但未能从经营性子项目中获益，却为准经营性和非经营性子项目支付了大量财政补贴。这与政府打包经营性与非经营性子项目以减少政府财政补贴的初衷背道而驰。”
地方政府如何避开上述陷阱？
“用心才能做好PPP。”谢娜建议，PPP项目实施机构，特别是财政部门，要不断加强PPP知识培训、组建专业PPP团队、聘请外部PPP专家构建政府智囊团、授权PPP财务监理进驻项目公司等。
在面对社会资本方时，谢娜提醒，政府要转变观念，少补建设多补运营，避免建设期政府大量出资，以此规避社会资本方赚一票就跑；选择有项目运营实力的社会资本方，签订严谨的PPP合同，加强PPP项目绩效考核，作为政府履约付费的依据，以此约束社会资本方认真运营项目。
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律师工作经历：从年开始律师执业至今。
获得荣誉：
连续多年获得四川君合律师事务所“勤业敬业奖”、“业绩优异奖”、“特别贡献奖”等奖项。
律师执业主要业绩：
法律顾问单位业绩(含曾服务及现服务)
担任成都市房地产管理局、阳光壹佰置业(成都)有限公司、菲律宾SM集团旗下SM置业有限公司、四川嘉和房地产开发有限公司、成都温江兴城房地产开发有限公司、四川星原房地产开发有限公司、四川省东方住宅开发有限责任公司、四川川大东方建筑智能化技术有限责任公司、四川省四维建筑劳务有限责任公司、成都标竿房地产投资顾问有限公司、四川商协汇投资管理有限公司、四川德标投资有限公司、四川金蜀投资有限公司、成都轩鼎投资担保有限责任公司、成都音之浪投资管理有限公司、成都金霖先锋股权投资基金管理有限公司、成都昂世实业集团有限公司、四川德商德汇实业集团有限公司、成都市紫丹家具有限公司、志超科技(遂宁)有限公司、成都盐亭商会、成都德阳商会等50余家企事业单位、政府部门、个人常年法律顾问。
诉讼、非诉讼业绩
1、成功代理林女士诉四川上东朝阳房地产开发有限公司万元人民币民间借贷纠纷案;
2、成功代理(含执行)四川省东方住宅开发有限责任公司诉彭州市龙兴寺余万元人民币建设工程施工合同纠纷案，在本案中，代理申请人成功追加彭州市佛教协会作为被执行人，对最终实现执行至为关键，具有典型性;
3、成功代理韩国株式会社世弘企划诉成都视杰广告有限责任公司其他服务合同纠纷案，本案被告股东因涉嫌虚假出资，在执行阶段被成功追加为被执行人，具有示范性。本案例被入选最高人民法院司法案例数据库;
4、为在全国有影响力的“李某涉嫌寻衅滋事罪案”辩护(案发时，锦江区警方出动60多名警力控制现场。本案事实登载于年5月27日《成都商报》第13版，四川电视台、成都电视台亦对此作相关报道)，与公诉机关沟通、积极交换意见，以涉嫌妨碍公务罪提出公诉并最终从轻判决李某7个月有期徒刑;
5、为成都龙潭裕都实业有限公司提供讼争标的额1余万元人民币的诉讼个案代理服务;
6、为志超科技(遂宁)有限公司提供讼争标的额余万元人民币的诉讼个案代理服务;
7、参与处置年四川非法吸收公众存款第一案(眉山干昌云及四川上东朝阳房地产开发有限公司非法吸收公众存款1.7亿元人民币);
8、全程参与组建某小额贷款有限公司并提供法律服务;
9、作为核心发起人成功创建成都盐亭商会;
10、迄今成功代理余件诉讼、非诉讼法律服务。
公司治理经验及增值服务：
1、作为核心发起人成功创建成都盐亭商会，并担任商会常务副会长、执行秘书长、常年法律顾问。随后，参与联系、召集、推动驻蓉余家商协会约名秘书长、副秘书长作为股东(含股份被代持的隐名股东)，创建了四川商协汇投资管理有限公司并担任董事(目前，这家公司属于全国唯一的主要由驻成都各商协会秘书长、副秘书长、部分会长、常务副会长作为股东的公司，因此，具有不同行业的、广泛的人脉基础，能够给当事人提供资源合作、产品/服务对接、融资等法务新领域增值服务)，以该公司各位股东所代表的广泛人脉为依托，参与组建“三千家企业合作委员会”(大中小企业各0家)，该委员会聘请了多名省市领导及商界领袖为名誉主席。
2、担任多家公司董事。
参与公益活动：
1、组织40余名驻成都各商协会代表，赴“华夏母亲之都，嫘祖故里盐亭”，祭拜嫘祖(嫘祖乃轩辕黄帝元妃，华夏人文女祖)，受托撰写《祭嫘祖》，该文被嫘祖园陵收藏，并收载于《嫘祖商道》;
2、撰写《观海潮.成都》一文，推广成都，收载于《嫘祖商道》;
3、撰写《谈人文女祖——嫘祖对华夏复兴之意义兼论财富与道义》一文，收载于《嫘祖商道》;
4、撰写《念奴娇.长安怀古》，收载于《嫘祖商道》;
5、受著名“嫘祖、岐伯文化”研究专家蔡正邦先生委托，为其编著的《开发盐亭》一书作序;
6、积极为成都盐亭商会提供公益法律顾问服务及为其每年团拜会提供酒水、节目等赞助;
7、积极参与对汶川大地震、青海玉树地震受灾群众捐款、捐物;
8、积极参与民主党派中国民主建国会的各项社会调研;
9、积极为中国民主建国会四川省委直属机关一支部、四支部组织活动提供资金赞助、举办法律讲座;
10、担任西南财经大学统计学院(总裁)同学会常务副会长兼法务部总监，为会员及其企业义务提供法律咨询服务。
媒体战略合作：
应邀在媒体方面(包括成都商报、华西都市报、成都晚报、四川电视台、成都电视台等，可在百度等搜索引擎搜索)进行了数百余次法律点评，接受《中国经济网》专访，谈论“律师更需要呼吁改变恶法”。取得了较大社会效益。
团队服务：
组建任正飞律师团队工作室，成立了任正飞律师团队(成员专业特长涵盖公司法、劳动法、知识产权、风险合规、法人治理结构完善、PE、VC、IPO、新三板、PPP、税务等)。始终坚持走专业化、品牌化、团队化服务之路。能承接重大、疑难、复杂法务项目，能为当事人提供及时、全面、充分、优质、高效的法律服务。
专业功底及诉讼胜诉率(含调解)：
任正飞律师法律专业理论深厚，辩论/辩护技能专业。对当事人的委托诚实信用、勤勉尽责，擅于为法律顾问单位制定法律风险预防机制，以期风险合规，“防患于未然”。其专业的技能、善辩的口才、雅达的文辞、缜密的思维、务实的诉讼方案、勤勉敬业的态度、团队服务的方式，是当事人受到优质服务的保障。迄今，根据历年办案卷宗统计，其诉讼胜诉率(含调解)，保持在95%以上。
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